郡县制

郡县制，是中国古代实行的中央集权体制下，郡、县两级政权的地方行政制度（类似于现在的行政区划）的总称，它形成于春秋战国时期，盛行于秦汉，是古代中央集权制在地方政权上的体现。

在郡县制出现之前，周代实行分封制。县制起源于春秋时期的熊通，郡制起源于秦穆公。春秋时代，随着世卿世禄制被官僚制取代，地方行政组织也逐渐由采邑制转为县、郡制。秦朝统一六国后，在全国范围内推行郡县制，郡县制开始正式登上历史舞台。郡是秦朝地方最高行政机关，全国分为36郡，后增至40郡。郡设郡守，是郡的主管长官；郡尉协助郡守工作，为一郡之武官，主要负责郡内武装。郡下设县，县的长官或称令，或称长，其属官主要有丞、尉。县丞，负责县内的钱粮司法；县尉，掌军事，维持全县治安。郡、县、道长官均由中央任免，对中央负责。西汉前期实行郡县制和分封制并存，东汉时地方制度发展为州、郡、县三级制。秦汉之后，在地方行政管理的层级上，各个朝代互有差异，有的实行郡县（州县）两级制，有的实行省府县三级或四级制，均可统称为“郡县制”。

郡县制的实行标志着官僚政治取代血缘政治，是中国古代官僚制文明形成的基础。郡县制有效维护了大一统格局的稳定；有效的协调了中央与地方的关系；形成了“郡县治，天下安”的治理思想，维护了君主专制的统治并抑制地方势力的膨胀；提高了行政效率和治理效能。但郡县制也存在局限性，如皇权过分集中，影响政治氛围。

定义

郡县制指对中国古代实行的中央集权体制下，郡、县两级政权的地方行政制度（类似于行政区划）的总称。郡县制是古代中央集权制在地方政权上的体现，它形成于春秋战国时期。

郡，是中央政府辖下的地方行政单位，其组织机构与中央政府略同，设郡守、郡尉、郡监（监御史）。郡守，为一郡最高行政长官，掌全郡政务，直接受中央政府节制；郡尉，辅佐郡守，掌管全郡军事；郡监，掌管监察工作。

郡以下设县或道。县是秦朝统治机构中关键的一级组织，是从中央到地方政府机构中具有相对独立性的一个单位。内地设县，边地少数民族地区设道。满万户以上的县设县令，不满万户的设县长。令、长为一县之首，掌全县政务，受郡守节制。县令下设尉、丞。尉，掌全县军事和治安；丞，为县令或县长的助手，掌全县司法。县以下设乡、里和亭。乡和里是行政机构，亭为治安组织。乡设三老、啬夫和游微。三老掌教化，啬夫掌诉讼和税收，游微掌治安。乡以下为里，是秦国最基层的行政单位。里设里正或里典，其职能除与乡政权职能大体相同外，还有组织生产的任务。此外，还有司治安、禁盗贼的专门机构亭。秦规定，两亭之间相隔十里，设亭长。亭遍布于城乡各要地。

产生背景

在郡县制出现之前，周代实行分封制。周天子依据血缘亲疏、军功大小等因素将王畿之外的土地分封给诸侯。随着血缘纽带关系不断减弱，周天子对各诸侯的管控能力开始下降，地方治理也逐渐崩坏。战国时期，实力强大的诸侯国不断兼并周边地区。对于被兼并的土地，各诸侯国或是沿用分封制，或是设县，并由国君直接任命官吏治理。随着诸侯国疆域的扩大，县的外围因需要军事驻守，故设立郡作为最初的军事防御区并由武官兼领行政。相较于分封制，郡县治理明显利于抑制地方、维护中央。值得注意的是，最初的郡与县不存在包含关系，郡的设立相对较晚，郡与县因地理位置与功能不同而并存。随着诸侯国疆域的持续扩张，郡逐渐成为内地，后成为县之上的行政区划，郡县制初步成型。

历史沿革

春秋战国

县制起源于春秋时期的熊通，郡制起源于秦穆公。春秋时代，随着世卿世禄制被官僚制取代，地方行政组织也逐渐由采邑制转为县、郡制。县与郡的出现，同春秋时政治形势的发展有密切的关系。春秋初期，诸侯国内普遍实行采邑制度。到了中后期，由于土地私有制的发展和按田亩征收赋税，原有的采邑制度已不能适应新的形势。这时，一些国家在所占领的地方推行由国君直接管理的县、郡管理体制。最初的郡大抵建于边境地区，区域虽大，地位却比县低。晋国的赵鞅曾于公元前493年宣布：“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡。”（《左传》郑哀公二年）这是中国历史上推行县、郡两级制的开端。这个时候，县的建制高于郡。杜预注引《周书·作雒》云：“千里百县，县有四郡。”但是受县、受郡并不是旧式的分封，而是赏给一个县或郡的赋税。开始时，县和郡都是由国君派官驻守，后来为了扩大兼并和抵御外敌的需要，就成了固定的地方政权组织，有权应变边境的突然事变。发展到了战国时，随着边地日益繁荣，就在郡下分设若干县，郡在建制上的地位高于县，并逐渐形成郡、县两级制的地方组织。

春秋的县可分为两种类型：楚和秦的县都直属于君主；晋、吴的县多是卿大夫的封邑。两者都是直属于国君的别都，具有边防重镇的作用。熊通灭掉权国，将其改建为县，是为设县之始。春秋后期，县制开始逐渐推行于内地。战国时期，县的设置已较广泛，并转变为作为地方政权而实行官僚制度的县制。县令为一县之长，由国君任免。县之下有乡、里等作为国家对居民进行控制的基层组织单位。郡的设置要较县为晚。秦穆公九年（前651），晋公子晋惠公（即晋惠公）对秦国使者谈到“ 君实有郡县”，为秦国设郡的最早记载。而后，晋、赵、吴相继设置了郡。这一时期的郡地位比县为低，但县与郡之间并无相统属的关系。到了战国时期，有名可考的最早设置的郡当为魏文侯时的西河郡（吴起曾为西河守）、上郡和楚悼王时的宛郡。随着边防设郡之地逐渐繁盛，内地的县逐渐增多，需要建立起更高一级的管理机构，于是就形成了郡、县两级制的地方管理体系。郡守为郡之长，多由武官充任，有征兵领军之权。至战国末年，各国郡县的设立已很普遍。

秦汉时期

商鞅变法时期，秦国开始建立县制。秦始皇统一天下后，曾出现过是否置郡县的争论。当时不少大臣都主张实行分封，授各地贵族以世袭的诸侯名分，当时惟有身为廷尉的李斯却力排众议实行郡县制，并最终得到秦始皇的采纳。在郡县制下，共设36郡，后增至40郡。每郡有守（相当于省长）、尉（相当于防区司令）和监（相当于监察专员）各一人。郡下辖县；郡（守）与县（令），由皇帝直接任命。至汉代仍承袭这个制度，自此成为日后各朝地方行政区划的基础。郡是秦朝地方最高行政机关，全国分为36郡，后增至40郡。郡设郡守，是郡的主管长官；郡尉协助郡守工作，为一郡之武官，主要负责郡内武装。郡下设县，县的长官或称令，或称长，其属官主要有丞、尉。县丞，负责县内的钱粮司法；县尉，掌军事，维持全县治安。道与县并列，是秦朝在少数民族聚居地区设立的行政机关，长官叫“啬夫”。郡、县、道长官均由中央任免，对中央负责。县以下的基层组织有乡、亭、里。乡设三老，掌教化；设有秩，掌诉讼，处理民间纠纷；设啬夫，掌赋税；设游微，学治安。沿道路每十里设一亭，亭设亭长，主要负责接待过路官员，传递公文，捕捉盗贼。里是地方最小行政单位，里内实行什伍制，五家为伍，十家为什，互相监督，有罪连坐。里的长官里典，负责里内工作。

秦统一后郡县制遂遍行于全国，汉继秦制，比秦更为严整。西汉前期实行郡县制和分封制并存。司马迁说秦始皇分天下为36郡，《晋书》以为统一后又有所增设，可达40郡之多。汉时不断增立新郡，东汉顺帝时全国共有105郡国。郡国指诸侯王国，刘彻以后，诸侯王国的地位相当于郡。郡所统之县，一般约为20，一郡总人口数以20万左右者居多，多者也可逾百万。汉代一县，其面积大约为方圆百里。汉代列侯所食之县日候国，皇后、公主所食之县曰邑，有少数部族居住之县曰道。县之下置有乡、亭、里。里是民户聚集之处，犹如后世之村落。

秦称郡之长官为守。刘启时改名太守，新朝时曾改为“大尹”或“连率”，东汉时仍称太守。太守之秩为二千石或比二千石，有的大郡太守为中二千石。知府的职责是掌管一郡的民政和军事。但西汉时郡的军事平时似主要由郡尉主管。太守常要“行县”，以省察各县令、长的治状。春天到各县去“行春”，以劝课农桑。太守掌握着一郡的司法权，对民事、刑事案件都可作出最后的判决。贡士进贤，即按中央的要求向上推举各种人才，也是太守的一项重要任务，汉代谓之察举。西汉时，每年秋天，太守主持“都试”以讲武。皇帝向太守颁发发兵用的铜虎符。郡中若发生武装暴动，太守要率兵前往镇压。边郡太守还须率领官属、军队与来犯之敌交锋作战。由于郡守要兼领武事，故当时人常以“郡将”称之。

郡之长官，除知府外，秦置监、尉。西汉置尉而不置监。刘启时改尉为都尉。都尉的职务是典武职甲卒。都尉和太守的治所可分设于两地。都尉也设府置官属，在郡中和太守并重，有时可代太守行事。刘彻时曾一度命令东郡不置守，使都尉吾丘寿王主一郡之政。西汉时沿边诸郡，还增设部都尉数人。东汉初年，除边郡外，皆不设都尉。不过后来有的内郡也仍有设者。太守属官有丞、五官掾、主簿、督邮、诸曹掾史。丞为太守之助手，五官掾则有太守“股肱”之称。主簿管文书。督邮主要职责是监察各县，西汉时一郡似乎置督邮两名，如河东郡分南北两部，每部设督邮一名。东汉时一郡所置督邮增多到三名或四、五名，多数郡是三名。督邮除督察县令、长外，还管制地方的奸猾豪强，成为守相之耳目。郡设置分管具体事务的部门曰曹，郡曹有十几种之多，其中如功曹是专管官吏的选署、升黜，户曹、集曹管户籍及征集租谷等事，金曹管钱币及盐铁生产，仓曹管仓廪、积贮，辞曹、决曹管狱讼，贼曹管武备和治安，每曹皆置掾、史主其事。但也有不置曹而设者，如设文学掾主管学官，设市掾管理市场交易，设都水掾、道桥掾以主管水利兴修和造桥筑路，掾、史主秩为百石。在掾史之下还有书佐、循行、幹等小吏。

县之长官为令、长。新朝时曾将令、长改名为“宰”。《汉书》说县满万户者，其长官称令，不满者称长。实际上汉代县官称令或称长，有时也与其县之重要与否有关，不单是决定于民户的多少。令的秩为六百石到千石，长的秩为三百石到五百石。令、长的职责是掌管一县的治安、刑讼及赋敛徭役等事。令、长之下设丞一名，以主文书、仓库和监狱。又设尉一名，专管武事，大县则设左尉、右尉各一人。丞、尉之秩为二百石到四百石，又设廷掾以监乡。县也设置十几个曹的掾、史，以分掌县内的许多具体事务。汉代的太守、令、丞、尉皆由中央任免，而守、令以下的掾属则归守、令辟除，故汉族又称郡县掾、史为门下掾史。除三辅和边郡外，多任用当地人为吏。乡设三老以掌教化，设夫以听讼和收赋税，设游微以禁盗贼。亭有亭长，里有里典或里魁、里正。

东汉地方制度发生重大变化，由秦朝以来的郡、县二级制，发展为州、郡、县三级制。州本来是西汉刘彻时设置的监察区，州设刺史，秩六百石，刘骜时改为州牧，秩二千石。后来，州牧逐渐取代了武帝创设的刺史制度，掌握辖区的行政、财政、军事、司法等权，州成为郡之上的一级地方行政机关，遂形成了州、郡、县的地方行政制度。

隋唐时期

魏承汉制，沿用未改。晋朝则实行分封王国与州、郡、县并存制度，王国的权力比汉代大，各设常备军。隋唐时期实行州县制度。隋开皇三年（583年），改州、郡、县三级地方行政体制为州、县二级体制。唐朝沿用，州设刺史，县设县令。在缘边重要地区，唐初设有总管府，后改为都督府，兼管军事与民政事务。李隆基天宝，又在沿边、沿海重要地区设置八个节度使；安史之乱以后，内地一些重要军镇也相继增设节度使，统领辖区各州军事、民事、行政、财政等各项大权，史称藩镇。

魏晋至唐朝。这个时期县制出现了很大变革。县官统一称县令，不再有称谓上的区别。除了县令，还有其他形式的县官。县令出缺时，若替补者资历尚浅，则称其为知县。县衙佐属也做了具体规范，人员控制在29人至54人。县府组织除了日常需要的部门以外，不再设置其他职位。隋唐时朝的县官依然掌管一县的风气、司法，是百姓的父母官。隋唐时县衙佐属分别是主簿、隶事、县尉和博士，人员配置有了新变化。

宋代以后

宋朝地方上仍沿用州县制度。州设知州为主官，另置通判，与之联署公文，共同处理地方各项事务，以牵制并监督知州。县设知县。州县长官由中央朝廷派任。

宋朝时期。知县已经和县令一样，同为县官的称谓。宋朝时期的县吏设立非常灵活，如果县人口多，事务繁杂，县吏数量多，如果县比较小，县吏的数量就设置的少。县吏除了主簿和县尉等有实权的大吏以外，又设立了押司、贴司等小吏。北宋时开始设立仅次于县令的县丞，以帮助县令管理县里大小事务。宋朝的县官掌管一县的赋役、司法，是最高长官。县府机构中的司仓佐、典狱等虽然不入流品，也要通过考核后方能任用。

明清时期。明朝阶段的县官由从六品、正七品到从七品三个等级。清朝县官没有差异，统一为七品。县官和其他朝代类似，掌管一县的政务、教育、司法等相关事务。明朝县内佐属主要是八品的县丞和九品的主簿，县府组织则按照中央政府的六部设置为六房，各房吏都有了实权。经过几千年的演进，此时的县府组织达到高峰。明清时期县衙条块分割的状况更加明显，部门分化由此开始出现雏形。到了清代，县官开始聘用师爷作为自己的幕僚。

特点

县官权力集中

自郡县制登上中国历史的舞台以来，县官始终拥有其管辖范围内最高权力。在中央集权专制体制下，地方长官在一定区域内享有最高支配权。县官负责县域所有的事务，包括司法、刑法、赋税、教化等，一切事务，皆由县令定夺。县衙其他官吏无权替县官执行政令，必须听命于县令。《旧唐书·职官志》中将县令的职权概括为“扬风化，抚黎民，审冤屈，躬狱讼，知百姓疾苦”，县官需要职掌所有政务，是郡县制的一大特点。

县成为官员从政的有效平台

县作为君主专制时期最低的地方行政单位，中国古代的一些著名政治家从县官做起，为官一任，造福一方，成为有志之士大展宏图的追求目标。在中国历史上，涌现了一些可圈可点的人物和案例。如明朝的王守仁、海瑞等，都在担任县令时为当地的发展做出了突出贡献。县也成了检验官员才能的重要场地，为统治者选拔出了一批杰出的文官。

县作为最低行政机构，受上级节制

县是皇权统治的末梢，自县制成立起便遵循着皇权不下县的规则。县官由中央直接任命，在行政过程中还要受到上级行政单位的节制。无论是中央官员还是地方的郡守、知府等都有权支配县官。自上而下垂直管理的方式就是郡县制实施以来中国行政的一大特点。

县府组织稳中有进

县制是封建君主专制时期相对稳定的行政制度，县制始终主要由县官、县吏和衙役三个层级组成，数千年来变化幅度较小。而县吏的构成在不断调整，由汉朝时期数量庞杂到唐朝时限定为一定的人数，再到明清时期划分为刑工户等六房。县府组织经历了一系列的变革，最初是由秦汉的功、户、奏、辞等曹，到隋唐的司功佐、司仓佐，再到明清时期，分化为工礼兵户等六房。这些变革都根据统治的需要不断调整。

相关影响

正面影响

郡县制从根本上否定了分封制，打破了西周以来分封割据的状况，中央通过考课和监察加强了中央对地方的管理，有利于防止地方割据分裂，有力地维护了国家的统一。秦汉之制，郡守于每年秋冬向中央朝廷申报一年的治状，县也同样要上集簿于郡，中央或郡即在这时各对其下属进行考核，有功者可受奖赏或升迁，有过者轻则贬秩，重则免官、服刑，和考课相辅而行的是监察制。中央派郡监或刺史以监郡，郡县也各派督邮或廷掾以监县或乡。刺史、督邮等可随时按劾有罪赃的守、令或其他官吏。由于自上而下的层层督课，使得中央政令能较为顺利地贯彻到最基层，保证了政令的划一性。

郡县制有效维护了大一统格局的稳定。郡县制是秦统一中国后在全国范围内实行的地方治理模式，它大大加强了以皇权为核心的大一统格局，有效维护了皇权的至尊地位。县官主要对皇帝负责，是皇权在地方上的执行者和代理人。

郡县制有效的协调了中央与地方的关系。郡县制下，县的权力规定的较为详细，减少了与中央的矛盾。在“皇权不下县”的社会中，中央与地方权力的划分止于县级，保证了县级及以下社会具有较高的自治性，确保了基层自治、德治的运转与实施的稳定性。在小农社会，郡县制促进了当地农业经济的发展，维持了君主专制王朝的稳定。

郡县制形成了“郡县治，天下安”的治理思想。君主专制体系下，治理好郡县对整个国家的稳定发展都有重大的影响，郡县制有效的维护了君主专制的统治。几千年来，皇权不下县，县衙成了皇权与百姓接触最多的地方。郡县制使得地方官难以取得足够的资源，在很大程度上抑制了地方势力的膨胀。县域是一个制度体系相对完整的区域，治理模式也比较完善。各个朝代都对县比较重视。此外，县府组织的设置深远地影响了县域制度。县衙内设置的工、刑、户等职位也成为县域部门设置的重要参照。

负面影响

皇权过分集中

在分封制下，天子仅仅只是管辖着王城周边的土地，对于诸侯管辖的区域天子是没办法辐射到的。随着诸侯势力的不断增长，皇权是在不断削弱的，诸侯之间形成制衡但是也直接制衡于皇权。而郡县制，在行政长官的任命上、在对郡县长官的监察上、在对地方权力制衡上，都集中体现了中央集权与皇权的过分集中，并且是对地方实权削弱的情况之下对皇权的综合。而皇权集中对于国家社会的消极影响也是十分突出的。首先是皇帝的决策科学性缺乏。皇权的集中，就会导致对于皇权没有制约一说。决策权与监督权都掌握在皇帝的手中，用现代社会主义词语就是既当裁判又是运动员。所以，皇帝决策的科学性就会大大降低，以至于秦始皇出现焚书坑儒等历史惨剧。其次，皇权的集中将产生阿谀奉承之人，影响政治氛围。皇权的集中，体现的是一人独揽大权，对于下属人员来说，若无实际过硬的本领且还要生存下去，就必须对皇权集中者阿谀奉承，朝廷之中充斥此等人，会严重影响政治的氛围。“一把手”权力集中，对其监督效能弱。地方行政机构中，一把手权力过分集中的现象，也受到了传统的行政官僚体制的影响。县官所管辖的区域小、资源有限，无法对中央形成威胁，故此中央没有对其进行全面的管控。到了王朝中期，就出现县令贪赃枉法、鱼肉百姓的现象。中央集权专制体制下，政治机构没有分化，在县级行政机构中，县衙集行政、司法等多重角色于一身，而县官又掌握着这些权力，由此几千年来形成的传统深刻影响了中国的文化，产生了官本位等思想。从郡县制设立以来，历朝历代对县官都缺乏一套有效的监督体制。县内更缺乏有关的权力制约体系。

边远地区统治不牢

秦一统天下，将七国合并为秦朝，开创了历史上的封建帝制的开端。郡县制在当时的实行，局限性体现在边远地区的管理上。原燕、齐和楚国这些远离政治中心的边远地区实行郡县制，他们地区广阔，他们旧贵族势力活动猖獗，并且被秦所灭国，本身就对秦国怀有家仇国恨。“天高皇帝远，将在外君命有所不受”便是如此般意思。这就直接影响了中央对于边远地区的统治的牢固性。边远地区的统治不牢固也存在诸多弊端。首先容易使得边远地方闹割据。疆域的辽阔决定了皇帝无法完全顾及各个统治领域的方方面面，而边远地区实力的急剧膨胀，他们就会开始将国仇家恨带入到生活中，继而爆发战争复兴原来的国家，这就会导致边远地区割据脱离中央皇帝的统治。其次，在抵御外敌方面也存在极大的问题。普通地区，由于自身军事能力的欠缺无法与外敌抗争，而边远地区虽然有实力，但是由于自身的国仇家恨，不仅不会帮着国家抵御外敌，反而会与外敌联合，导致抵御外敌的能力大大降低。

监察机构的权力膨胀

监察机构是中央皇帝直接委派到地方，执行监督职责。在现实中，监督是政府最基本的一项职能，而对于中央直接在地方设置的监督机构，地位可想而知的重要。但是，郡县制实行下来，监察机构对于地方来说就是代表中央，就会导致监察机构权力膨胀。首先，容易产生腐败，地方官员为了考核顺利就会向监察机构进行贿赂。其次，监察机构容易形成自身利益集团割据一方。权力基本没有限制的监察机构，对于权力渴望的驱使下会想形成自身的利益团体，继而发展成为地方割据，严重影响了中央统治的稳定。

郡县制

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